文 · 国资报告记者 王倩倩
原载国资报告杂志18年第3期
2017年12月30日，中共中央印发实施《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（下称《意见》）。作为十九届中央全面深化改革领导小组审议通过的首份文件，2018年伊始，国资监管体制改革向前迈出重要步伐。
国有资产归属全民所有，理应由全国人大行使监督职权。近年来，全国人大常委会多次就国有资产管理听取国务院专项工作报告，人大国有资产监督职能有所增强。然而，管好用好规模庞大的国有资产，亟待实现人大监督职能的制度化、规范化。切实摸清国有资产家底，算清国有资产“明白账”，筑牢国有资产安全防线，成为《意见》出台的出发点。
“建立向全国人大常委会报告国有资产监管的制度，加强人大监督职能具有深远影响，将掀开中国模式崭新一页。”0638太阳集团官网院长刘纪鹏接受《国资报告》专访时表示。在他看来，实现国有资本和市场经济创新结合的国资监管体制是中国模式的灵魂。规范国资监管体制要治本，应实现科学分工、明确架构、责权一致，方可公开透明、全覆盖。
党的十八届三中全会以来，围绕“加强人大国有资产监督职能”完善国资监管体制，被提上了议事日程。向国资监管过程中长期存在的责任主体、监督主体缺位、错位等问题，举起了改革的“手术刀”。
以全国人大常委会预算工委牵头，财政部、国务院国资委参与承担“建立国务院向全面人大常委会报告国有资产管理情况的制度”的改革任务，《意见》的出台使得国资监管体制进一步明确、清晰。
就报告主体而言，按照《意见》要求，“国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况，依法由国务院负责同志进行报告，也可以委托有关部门负责同志报告。”
对于这一制度化规定，刘纪鹏表示，“以往每年只有‘一府两院’（指人民政府和人民法院、人民检察院）向人大进行专项工作报告，由财政部提交财政预算报告，并未正式将听取国有资产管理情况报告纳入法定程序。此项改革，具有战略意义。”
从报告具体内容来看，《意见》列出七大方面的重点，如总体资产负债，国有资本投向、布局和风险控制，国有企业改革，国有资产监管，国有资产处置和收益分配，境外投资形成的资产，企业高级管理人员薪酬等。
对此，刘纪鹏说，“《意见》对国资管理工作要点进一步具体、细化，并且列入法律和制度中，有利于提高国有资产管理公开透明度，提升国有资产管理公信力，推动规范和改进国有资产管理。”
如何为报告制定一套严格的审议程序，事关监督成效。《意见》中，国有资产管理情况报告的提交节点、审议方式、整改、问责等相关内容作出说明。值得一提的是，全国人大常委会对于贯彻落实党中央有关国有资产重大决策部署和方针政策情况，完善国有资产管理体制，落实党中央有关国有资产和国有企业改革方案情况等九大审议重点，构筑起全方位监督的基石。
“一套完整的审议程序，使得国有资产管理部门有了压力、有了具体职责、有了明确监管问责的上级。由全国人大过问情况、听取汇报，完善功能、更加务实。国有资产管理部门的法律属性、行政管理程序属性终于开始朝着理顺的方向迈出了重要一步。”刘纪鹏说。
建立健全人大国有资产报告监督机制，预算是龙头。《意见》指出，“全国人大常委会听取和审议国务院关于国有资产管理情况报告工作，要与预算决算审查监督紧密衔接，特别是要与对国有资本经营预算决算、部门预算决算审查监督相结合。”
对于建立这一机制的初衷，刘纪鹏表示：“钱从哪儿来到哪去？花的怎么样？有没有流失？报告的重点就是预算这点事。”在他看来，今后应该明确国有资产管理部门就向全国人大预算工作委员会负责，如果涉及改革、国有资本布局等方面，预算部门应和其他部门共同配合。
改革的亮点不容忽视，但面对《意见》所要解决的深层次矛盾，国资监管体制改革仍存一些挑战。
值得强调的是，近年来，国务院不断加强国有资产管理，国有资产产权日益明晰，国有资产管理机制逐步理顺，会计统计等基础工作显著加强，国有资产管理取得了诸多积极进展。
然而，问题的存在无法回避。
日前，全国人大常委会预算工作委员会负责人就《意见》答记者问时提到，此前报告的主要是国务院国资委管理的企业国有资产管理情况，还没有完全覆盖其他企业国有资产，特别是金融企业国有资产。
如《意见》所言，“坚持问题导向，应着力解决国有资产底数不够清楚、管理不够公开透明、人大监督所需信息不够充分和监督不够有力等突出问题。”
为科学、准确、及时掌握境内外国有资产基本情况，《意见》要求“国务院关于国有资产管理情况的年度报告采取综合报告和专项报告相结合的方式。综合报告全面反映各类国有资产基本情况，专项报告分别反映企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等国有资产管理情况。各类国有资产报告要汇总反映全国情况。”
既有综合报告，也有专项报告，切实摸清家底已然成为全国人大完善监督职能的基础。但分类施策能否解决监管问题之本，刘纪鹏给出了自己的意见。
“事实上，金融企业、企业（不含金融企业）、行政事业性国有资产等，都不同程度存在公开透明等问题。政府部门不能只要权利，不要责任。完善人大监督体制要治本，根本上要科学分工、责权利一致。”他告诉记者。
以统计经营性国有资产底数为例，刘纪鹏向《国资报告》记者分析，“无论是从产业资本和金融资本相结合的趋势看，还是从金融企业混业经营、金融企业投资实体企业的特点看，产融结合都是大势所趋。例如国家电网、宝钢公司投资参股建设银行，中投公司投资保利协鑫和海外石油项目，首钢集团控股华夏银行等。”
因此，他认为，国有资产“家底”在此情况下难以准确摸清。一旦出现资产流失等问题，谁应该对国有资产负责任。
针对《意见》中提出的“各类国有资产进行专项汇报”，刘纪鹏将其看作是回避矛盾的表现。他说，“是继续各个管理部门分别进行汇报，还是从组织架构上由专门部门统一做报告，意味着现实中责权利的再划分。而这才是改革的关键。”
从科学分工、责权利相统一的角度出发，他建议改革应参照《关于深化国有企业改革的指导意见》，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管，并集中由一个部门统一报告。
如何破解科学分工、统一责权利的改革难题，中国特色的国资监管模式中蕴藏答案。
“中国改革开放40年以来，始终有一个困惑，就是中国的社会主义市场经济和西方资本主义市场经济的区别，能否走出中国模式”，刘纪鹏说，“中国模式的重要特征是实现市场经济的宏观运行机制和中国公有制背景下的运行载体的创新性结合，结合点就在国有资本和市场经济之间。”
其中，国有资产分类和管理问题这两个环节，最为重要且复杂。
中国有着庞大的国有资产规模，可分为金融、产业、行政性、自然资源等。刘纪鹏表示，“就国有资产分类而言，行政性、自然资源这类非经营性国有资产依靠公共预算，与西方经济体制并无差异。而经营性国有资产，才是中国模式的基本特征。”
自2004年参与《企业国有资产法》起草，刘纪鹏所在的专家组遇到的首个难题就是国有资产分类。面对四类国有资产，是立一部涵盖所有类型的大法，还是解决经营性国有资产这个当务之急，成为一大争议点。当时为了抓主要矛盾，力堵国资流失“黑洞”，仅针对经营性国有资产立了一部“小法”，这为今天留下了进一步的改革空间。
针对归谁管的问题，刘纪鹏提出了当前条块式监管的弊端。他表示，目前，国资监管机构主要负责非金融类企业国有资产的监管，财政部门主要负责金融类企业国有资产、行政事业单位国有资产的监管。从所有者角度看，这种划分有一定道理，但由于我国国有资产存量巨大，财政部作为公共管理部门，却去履行金融国有资本出资人的职责，在体制上不顺。
改革还是要解决资本的所有者问题。为此，刘纪鹏提出理论、立法先行，重点就是解决政府之间的分工。首先，成立一部国有资产“大法”。其次，分设两个部门。一是经营性国资委，二是建立资源性国资委。行政性、公益性等非经营性国有资产纳入公共预算，划归财政部。
立法先行、科学分工、责权一致，如此一来国有资产底数不清、监督不力等问题可得以根本解决。
在刘纪鹏看来，中国模式核心是实现国有资本和市场经济的结合。国资监管部门在大法的思路下科学分工，勇于自我革命。沿着这一思路，才能抓住中国模式的要旨和灵魂。
